Por Francisco Rodríguez
Cerca del mediodía del domingo 5 de enero de 2020, un grupo de diputados disidentes de la oposición votó junto a representantes del Partido Socialista Unido de Venezuela de Nicolás Maduro para elegir a un nuevo presidente de la Asamblea Nacional. La legalidad del acto fue inmediatamente cuestionada por la oposición, que convocó una sesión alterna de la Asamblea para reelegir a Juan Guaidó como su presidente. Como resultado, Venezuela tiene ahora dos juntas directivas que se atribuyen haber sido legalmente electas para encabezar el Poder Legislativo.
Es importante destacar que mantener la presidencia de la Asamblea es clave para que Juan Guaidó pueda seguir sosteniendo que ejerce las funciones de Presidente Encargado de Venezuela de acuerdo a la Constitución. Como es bien conocido, esta tesis se basa en una disposición constitucional según la cual el jefe de la Legislatura asumirá funciones del máximo cargo del Ejecutivo de forma interina en ausencia de un presidente electo al inicio del mandato constitucional. La oposición, así como una parte significativa de la comunidad internacional, no reconoce las elecciones presidenciales de 2018 como libres y justas, y por lo tanto afirma que no hay un presidente legítimamente electo para el período presidencial 2019-25 en Venezuela.
Sin embargo, sigue habiendo considerable incertidumbre con respecto a lo que sucedió exactamente ese día y lo que nos dice sobre el equilibrio de poder dentro del Legislativo. Ambos grupos de diputados afirman haber tenido una mayoría de legisladores presentes en las sesiones en el momento de la votación. Luis Parra afirma haber obtenido 81 votos en una sesión a la que asistieron 150 legisladores, pero aún no hay registros de asistencia. Dado que no se realizó ninguna votación nominal (el voto se realizó a mano alzada), no hay una manera directa de verificar el número de legisladores presentes o el número de votos obtenidos por Parra.
Por otro lado, centrarse en el equilibrio de votos dentro de la cámara no es necesariamente lo más relevante, dada la evidencia de que se impidió el acceso a algunos legisladores al Palacio Legislativo. Por la forma en la que están escritas las reglas de debate de la Asamblea Nacional (originalmente elaboradas por legislaturas controladas por el chavismo), es técnicamente posible elegir a un presidente de la Asamblea Nacional con el apoyo de tan solo 43 legisladores. Esto se debe a que, si bien 84 legisladores (la mitad más uno de los 167 representantes de la cámara) deben estar presentes para que haya un quórum válido, la junta directiva de la Asamblea es elegida por una mayoría simple de los legisladores presentes. Por lo tanto, no es difícil para un grupo que controla el acceso a la cámara asegurarse de una mayoría de votos de los presentes.
Aritmética venezolana 101
El análisis de la votación nominal que se da en la sesión vespertina es más informativo. Dado que la sesión fue transmitida en vivo y está a disposición del público, no hay duda sobre quién emitió cada voto. Por lo tanto, podemos utilizar la votación nominal para inferir el apoyo de los legisladores a Guaidó en la actualidad y en el momento de la votación.
Nuestro foco de interés primario es estimar el tamaño de la coalición que apoya a Guaidó, para lo cual la votación nominal del 5 de enero nos proporciona la mejor evidencia directa. Entender cuántos votos posee Guaidó responde sólo una parte de la pregunta; para conocer el verdadero equilibrio de fuerzas también necesitamos estimar los votos de Parra. Intentaremos estimar el apoyo de Parra más adelante, aunque la ausencia de una votación nominal en su caso hace que ese ejercicio sea más complicado e inherentemente más incierto. Sin embargo, hay otra razón por la cual se hace relevante estimar el tamaño de la coalición de Guaidó por sí sola: evaluar si cuenta con la mayoría de legisladores necesarios para hacer el quórum requerido por la Asamblea, que es 84.
En total, 100 legisladores votaron en la sesión alterna que reeligió a Guaidó, celebrada la noche del 5 de enero en la sede del periódico El Nacional. Todos ellos votaron por la lista de candidatos encabezada por Juan Guaidó. Es crucial entender que esto no implica que Guaidó hubiera contado con 100 votos en una sesión ordinaria de la Asamblea Nacional (que es lo que buscamos estimar). Varios de los legisladores presentes en la sesión de reelección de Guaidó son suplentes cuyos votos pueden diferir de los de sus principales. De hecho, dado que los esfuerzos del régimen para cooptar legisladores han estado concentrados en diputados principales, no es sorprendente que existan casos en los cuales el principal se haya puesto del lado de Parra, mientras que el suplente apoyó a Guaidó. En una sesión ordinaria de la legislatura, la intención de voto del suplente sería irrelevante si el principal se presentara.
Es al menos teóricamente posible que si dos legislaturas funcionan en paralelo, ambas tengan sesiones que satisfagan el quórum de asistencia válido de más de la mitad de los legisladores, incluso si estas no tienen participantes en común. Esto sucedería si ambas están parcialmente integradas por suplentes cuyo principal participa en la sesión alterna. En condiciones normales, correspondería al Poder Judicial decidir cuál de las dos sesiones se ha convocado constitucionalmente. En Venezuela, donde las partes no reconocen al mismo Poder Judicial, no existe una manera directa de resolver este conflicto.
El Cuadro 1 muestra el desglose de los 100 votos obtenidos por Guaidó en la sesión vespertina por condición del legislador (principal o suplente), así como, en el caso de los suplentes, por la decisión previsible del principal de votar o no por Guaidó. También proporcionamos una subdivisión por partido o grupo legislativo del diputado que votó en la sesión. De los 100 legisladores, 14 fueron suplentes de diputados que no apoyaron a Guaidó. Se trata de legisladores que expresaron explícitamente su apoyo a Parra (11) o que pertenecen a partidos que habían anunciado que no apoyarían la reelección de Guaidó (3). Esto significa que, en una sesión ordinaria de la Asamblea en la que estaban presentes legisladores que no apoyaban a Guaidó, éste habría contado con el apoyo de sólo 86 legisladores, dos votos más que la mayoría mínima de 84.
Cuadro 1: Desglose de la votación del 5 de enero por la noche y voto hipotético de la plenaria
Sin embargo, 3 de esos 86 legisladores representan al estado de Amazonas. Su desincorporación, decidida por la Sala Electoral del Tribunal Supremo poco después de las elecciones de 2015 ante acusaciones de fraude, es precisamente lo que desató el prolongado conflicto de poderes entre el Judicial y Legislativo que continúa hasta nuestros días. Si excluimos a esos legisladores, entonces el apoyo de Guaidó habría caído a 83 votos, por debajo del umbral de 84 votos necesario para obtener una mayoría simple y poseer quórum válido. Es importante tener en cuenta que esto no significa necesariamente que Guaidó habría perdido la votación para presidente de la Asamblea Nacional, ya que estos 83 votos todavía podrían ser mayores a los obtenidos por Parra (quien a su vez afirma haber contado con sólo 81 votos). Lo que sí significa es que Guaidó no habría tenido suficientes votos para sostener un quórum válido. Esta es probablemente la razón por la que Guaidó se esforzó en tratar de lograr que entrasen todos los legisladores, incluidos los diputados de Amazonas, a la sesión de la mañana del 5 de enero.
¿Cuántos votos pudo haber reunido Parra? En el Cuadro 2 estimamos el voto de una hipotética sesión plenaria en la que todos los principales del país asistieran a la sesión. Suponemos que el voto electrónico no está permitido (volveremos a esto luego), y asumimos que todos los legisladores del PSUV habrían votado por Parra, así como todos los disidentes de la oposición que han sido expulsados de sus partidos por investigaciones de corrupción o han expresado su apoyo a Parra. Sin embargo, suponemos que los partidos minoritarios de centro (AP y Cambiemos) se habrían abstenido.
Nuestros resultados se resumen en el Cuadro 2. Si a los diputados de Amazonas se les hubiera permitido votar, Parra habría obtenido 71 votos y perdido ante los 86 de Guaidó. Sin los legisladores de Amazonas, la diferencia sería de 83-70. Es importante tener en cuenta que hay cuatro escaños vacíos y seis legisladores que se habrían abstenido. Por lo tanto, sea cual sea el escenario, parece que Guaidó habría ganado la votación por un cómodo margen de 13-15 votos.
Cuadro 2: Hipotético equilibrio de fuerzas en la votación plenaria (sin voto electrónico)
Dadas las incertidumbres sobre la lealtad de los legisladores, es posible que el número real de votos hubiera sido diferente si la sesión se hubiese celebrado realmente el domingo por la mañana. Por ejemplo, la facción 16-J, partidaria de una línea más dura contra el régimen de Maduro y que votó por Guaidó en la sesión vespertina, anteriormente había amenazado con no votar por Guaidó (a quien critican por ser demasiado blando). Anteriormente, ya se habían negado a votar a favor de una propuesta para cambiar las reglas de debate de forma de permitir la votación electrónica. Si su amenaza se hubiese materializado, entonces los 86 votos potenciales de Guaidó habrían caído a 83, y a 80 sin los legisladores de Amazonas. Adicionalmente, hay varios legisladores principales que en principio son pro-Guaidó y no están en el exilio, pero sin embargo no se presentaron en la sesión vespertina del 5 de enero, a pesar de no tener ningún impedimento físico aparente para asistir. Su ausencia introduce alguna incertidumbre sobre cómo votarían de presentarse en una sesión ordinaria de la legislatura.
Por otro lado, si Guaidó hubiera caído por debajo del umbral requerido de 84 votos, probablemente habría invocado la disposición sobre el voto electrónico, aprobada el 17 de diciembre, que permite a los legisladores emitir votos virtuales. Estimamos que esto le habría dado 9 votos adicionales, llevando su mayoría a 95 votos (92 sin Amazonas).
¿A dónde se fueron los votos de la opisición?
La conclusión es que, si bien Guaidó habría ganado cómodamente una votación a la Presidencia de la Asamblea hecha de acuerdo a las reglas, también es cierto que tiene el apoyo de sólo alrededor de la mitad de todos los legisladores principales actualmente incorporados al Parlamento, lo que hace que su coalición sea muy vulnerable. Este es, quizás, el hecho más notable que surgió de las tumultuosas sesiones del 5 de enero. En el transcurso de los últimos cuatro años, la mayoría de la oposición ha caído abruptamente de los 112 legisladores que ganó en 2015 a 86 legisladores (83 sin los diputados de Amazonas). ¿Cómo sucedió esto?
La respuesta es una combinación de persecución, persuasión, agotamiento y errores. Si bien algunos escaños legislativos se han perdido como resultado de acciones directas del Poder Judicial controlado por el chavismo, la pérdida de otros refleja deserciones voluntarias de legisladores que fueron elegidos originalmente en la coalición de oposición y que han decidido no respaldar a Guaidó, mientras que la de otros reflejan una disidencia genuina dentro de las filas de la oposición.
En el Cuadro 3 se enumeran los 29 escaños legislativos perdidos por la oposición durante los últimos cuatro años. Siete de ellos se perdieron como resultado de decisiones judiciales. Esto incluye a los tres legisladores de Amazonas cuya elección fue invalidada por la Sala Electoral del Tribunal Supremo y cuatro escaños que han quedado vacantes como resultado de procesos judiciales que han llevado a que tanto el diputado principal como su suplente estén en el exilio, encarcelados o impedidos de asistir a la plenaria.
Cuadro 3: Razones de las pérdidas individuales de legisladores por parte de la coalición Guaidó
Pero esto sólo explica alrededor de una cuarta parte de la pérdida de votos. El resto muestra un patrón más convencional de deserciones y disidencia. Seis votos se perdieron como resultado de la expulsión de diputados que tuvo lugar en diciembre del año pasado luego de que el portal de investigación Armando.info publicara un reportaje sobre irregularidades en la Comisión de Contraloría de la Asamblea Nacional. Otros seis legisladores desertaron explícitamente, anunciando que apoyarían a Parra a pesar de seguir perteneciendo a partidos que apoyan a Guaidó. Cuatro legisladores pertenecen a partidos minoritarios de centro que tienen fuertes diferencias con Guaidó en cuestiones clave de política y estrategia tales como las sanciones económicas o los boicots electorales (ambas apoyadas por Guaidó pero rechazadas por grandes segmentos de electores) y han decidido no respaldarlo. Cinco escaños legislativos se perdieron por una combinación de razones, donde el principal se ha exiliado y el sustituto cambió de bando. Un legislador adicional (Biagio Pilieri) se presentó en la sesión del domingo por la noche, pero no votó por razones desconocidas.
¿Era inevitable la pérdida de legisladores?
No es inusual que los gobiernos autoritarios logren cooptar a grandes partes de su oposición. Debido a que las autocracias tienen un control significativo sobre el uso de la fuerza y recursos económicos, es fácil para ellas generar incentivos fuertes que les permitan captar a algunos políticos electos. Hasta cierto punto, lo sorprendente es que Maduro no fue capaz de utilizar estas herramientas de manera más eficaz en el pasado, y que es sólo recientemente que ha podido lograr grandes deserciones de la oposición.
Pero no basta con simplemente mirar las acciones de Maduro para explicar la gran disminución del apoyo de la oposición entre los legisladores. Si buscamos comprender la magnitud de las pérdidas parlamentarias experimentadas en 2019, también es importante considerar algunas de las decisiones estratégicas tomadas por Guaidó y su equipo de gobierno. Mantener unida a una coalición es una tarea compleja, y hay evidencia que sugiere que algunas de las decisiones estratégicas tomadas por la administración Guaidó pueden haber contribuido a acelerar la tasa de pérdida de los legisladores.
Usualmente, las coaliciones se mantienen unidas a través de una combinación de concesiones en torno a políticas y nombramientos a posiciones de gobierno. Es común que las coaliciones incluyan actores que sostienen diferentes puntos de vista sobre decisiones clave en materia de políticas y estrategia. Estos actores a menudo son convencidos a seguir apoyando a la coalición mediante el uso de incentivos selectivos. Debido a que es difícil mantener a todos contentos en decisiones sobre políticas centrales (tales como negociar o no con el régimen), las posiciones sobre las dimensiones de políticas subsidiarias pueden desempeñar un papel importante en el grado de cohesión de una coalición. Lo mismo ocurre con los nombramientos en cargos públicos, que a menudo son notablemente eficaces para lograr que los políticos cambien sus puntos de vista sobre las políticas.
Durante su administración, Guaidó ha hecho relativamente pocos nombramientos en cargos públicos, presumiblemente debido a una preocupación de crear puestos que carezcan de poder efectivo. Tampoco ha decidido usar los fondos en las cuentas bancarias de la República o de PDVSA que fueron transferidos a su gestión como resultado de su reconocimiento por los Estados Unidos (excepto para fines muy limitados). Ambas decisiones han disminuido su capacidad para ofrecer los incentivos selectivos necesarios para mantener unida a la coalición.
En los casos en los que el gobierno de Guaidó ha hecho nombramientos, ha sido mucho más propenso a elegir tecnócratas que a nombrar figuras del mundo político. Por poner un ejemplo, cuando se nombró una Comisión Asesora de Reestructuración de la Deuda en julio de 2019 y se le encargó emitir directrices generales para hacer frente a la restructuración de la deuda de la nación, sus integrantes fueron dos académicos y un ex analista financiero. No había ningún representante de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, que había estado a cargo de supervisar e investigar las decisiones sobre la emisión de deuda desde 2016.
Si consideramos la lista de legisladores de oposición que respaldaron abiertamente a Parra, es sorprendente que de los 18 legisladores (14 de los cuales son principales), ninguno representa a la región capital. En marcado contraste, los dos parlamentarios de más alto rango designados por Guaidó (el Ministro de Asuntos Exteriores, Julio Borges, y el Representante ante la ONU, Miguel Pizarro) son legisladores electos por distritos del área metropolitana de la capital del país. Un mayor equilibrio geográfico y énfasis en asuntos regionales probablemente habría ayudado a Guaidó a lidiar con el descontento entre los legisladores de la provincia.
También está la cuestión de cómo lidiar con la disidencia. Cuando en septiembre de 2019, varios partidos de oposición minoritarios de centro anunciaron que habían aceptado participar en negociaciones con el régimen de Maduro, la reacción del equipo de Guaidó fue acusarlos de entablar un “falso diálogo”, alegando que se prestaban al intento por el gobierno de usarlos para crear una “oposición a su medida”. No es sorprendente que estos partidos, que se negaron a respaldar la candidatura de Parra, también se negaran a votar por Guaidó la noche del 5 de enero.
Los problemas de disidencia de Guaidó no se limitan a los partidos de centro. También han tenido que ver con aquellos que sostienen una línea más dura. Como hemos señalado anteriormente, la fracción 16-J había amenazado con no votar por Guaidó y sólo parece haber cambiado de opinión después de los eventos del domingo por la mañana. Las relaciones han sido tensas por meses entre ambos bandos: por ejemplo, el grupo se ha quejado sistemáticamente de la forma en la que alegan que Guaidó violó las reglas de debate al impedir la discusión de temas en los cuales la fracción 16-J no estaba de acuerdo con la mayoría opositora.
El notable desgaste del apoyo legislativo al liderazgo opositor también debería conducir a una reconsideración de la eficacia de las sanciones individuales para lograr un cambio de régimen. La selectividad y condicionalidad de las sanciones individuales a menudo ha sido presentada como una de sus ventajas: cuando el 30 de abril de 2019, el comandante del Servicio Bolivariano de Inteligencia se plegó a una rebelión militar fallida contra Maduro, el Departamento del Tesoro levantó rápidamente todas las sanciones en su contra, citando el caso como un ejemplo de “que las sanciones estadounidenses no tienen por qué ser permanentes y están destinadas a generar un cambio positivo de comportamiento”. Sin embargo, el hecho de que la oposición perdiera el año pasado al menos 17 escaños en el Congreso por deserciones (y no fuese capaz de ganar ninguno por deserciones del chavismo) justamente en el mismo período en que el uso de sanciones individuales se intensificó, sugiere que éstas son, en el mejor de los casos, ineficaces (y en el peor, contraproducentes) para debilitar a la coalición gobernante.
Puede ser que los acontecimientos de los últimos días fortalezcan a Guaidó, al menos temporalmente, y lleven a que distintos sectores de la oposición se unan a su alrededor en la defensa del último bastión de la institucionalidad democrática. Sin embargo, a menos que la dirigencia opositora revise su enfoque de cómo hacer frente a las diferencias dentro de la coalición y que sus aliados internacionales reconsideren su visión de cómo enfrentarse al régimen, existe el riesgo de que los problemas que generaron este gran desgaste en el apoyo legislativo continúen pesando sobre las perspectivas de un genuino cambio democrático en Venezuela.
Francisco Rodríguez es economista, director de la fundación Petróleo para Venezuela y profesor visitante del Centro Stone de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Tulane. [email protected], [email protected].
